<em><strong>Введение</strong></em>

Миграционная система ЕС с 2015 года находится в состоянии постоянных изменений в связи с появлением новых вызовов и задач. Миграционный кризис, который проявился в 2015 году, обнажил неготовность ряда стран ЕС к компромиссам в сфере общей миграционной политики, а единый ответ вовсе не означал справедливого распределения беженцев по странам-членам, как и единого подхода в их приеме, связанном с социальным обеспечением и процессом адаптации иммигрантов. Помимо этого, вызов миграционной системе был определен не столько приемом иммигрантов вообще, сколько именно приемом беженцев, а также повышением рисков террористических угроз.

Резкий рост лиц, запрашивающих статус политического беженца, приводил к тому, что более лояльно относящиеся к этой категории лиц страны (например, Швеция), перестали справляться с социальной нагрузкой, что даже способствовало быстрому росту популярности крайне правых партий (в Швеции это Шведские демократы), или, напротив, ужесточению национального законодательства о приеме беженцев (например, в Нидерландах). Во второй половине 2021 - начале 2022 годах вновь возникли опасения очередного витка миграционного кризиса в связи с афганскими событиями и в целом регулярным обострением политической ситуации на Ближнем Востоке. Очевидно, что сами опасения уже приводят к ужесточению правил приема беженцев и новым спорам в диалоге не только между странами ЕС, но и между странами и наднациональными институтами. Цель статьи – определить, как афганский фактор влияет на текущую дискуссию о миграционной политике в ЕС.

Анализируя ситуацию в миграционной сфере ЕС, следует обратить внимание на несколько ключевых сюжетов. Во-первых, можно констатировать, что в ЕС миграционные вопросы – одни из наиболее чувствительных для взаимодействия наднациональных и национальных институтов; национальные государства не стремятся решать их через делегирование дополнительных полномочий в руки Брюсселя, связывая эту политику непосредственно со своим суверенитетом.

Во-вторых, миграционный кризис, пик которого мы относим к 2015 г. (тогда только морским путем прибыло более 1 млн. человек), оказался экзистенциальным для интеграционной группы, с учетом того, что он взаимосвязан со всеми другими ключевыми вопросами (общее пространство, финансирование, имидж ЕС, ценности ЕС и т.д.).

В-третьих, миграционный кризис сделал отчетливыми различные группы стран внутри коммунитарной среды, с точки зрения отношения к иммигрантам (своим непринятием коммунитарной политики отличаются страны Вышеградской группы, еще большее разделение отмечено в целом между странами Южной Европы (Италия, Испания, Греция), которые приняли весь удар потоков иммигрантов на себя, не имея достаточно средств и технических, инфраструктурных возможностей для решения проблем, и странами Северной Европы, которые на первых порах этого кризиса пытались показать высокие идеалы и стандарты, но также столкнулись с нарастающим числом проблем, заставивших вносить поправки.

В-четвертых, обострились вопросы безопасности, ведь наиболее громкие теракты в странах ЕС произошли в ходе развертывания кризиса, а под видом беженцев в страны ЕС попадали и террористы.

В-пятых, миграционный кризис повлиял не только на социально-экономическую сферу, но и на политическую. В частности, можно отметить рост влияния новых партий, в первую очередь, крайне правых.

В-шестых, миграционный кризис не был решен, он перешел в затяжную фазу, что позволило отчасти не замечать его проявлений в ходе борьбы с пандемией, начиная с 2019 года. А борьба с короновирусом значительно усложнила процесс взаимодействия в этой сфере между государствами-членами, хотя и дала формальный повод отказа в приёме иммигрантов в связи с медицинской угрозой.

В-седьмых, обострение ситуации в Афганистане, вызванной выводом подразделений США и участников коалиции, вновь повлиял на поток беженцев в страны ЕС. При этом число беженцев из Афганистана всегда было высоким, лишь уступая числу беженцев из Сирии. Однако в текущее время поток иммигрантов из Афганистана растет. В частности, за 9 месяцев 2021 года власти ФРГ получили 100 240 ходатайств (на 33 процента больше, чем за аналогичный период 2020-го). Чаще других убежище в странах Европейского Союза просят граждане Афганистана и Сирии¹. И в целом увеличение заметили все страны ЕС. Данная ситуация повысила риски обострения миграционных процессов и общественно-политического кризиса в коммунитарном пространстве.

Таким образом, миграционный вопрос вновь обострил споры вокруг дилеммы национального суверенитета и объема коммунитарной власти.

В Брюсселе, видимо, это хорошо осознают, раз 23 сентября 2020 г. предложили принять новый Пакт по миграции и предоставлению убежища с целью создать более предсказуемую и управляемую систему, позволяющую отказаться от ad hoc решений. В центре этого плана лежит гибкий принцип, когда государства в соответствии со своими возможностями определяют свою меру участия в миграционной политике, также само участие в общей миграционной политике стран-членов рассматривается, как многоплановое и связано не только с физическим приемом самих беженцев. Хотя, отмечено, что в случае ухудшения ситуации страны должны следовать более жестким и конкретным решениям, принимаемым в Брюсселе. Не менее важным станет работа миграционных ведомств ЕС, прежде всего, Агентства Фронтекс. Подобные действия основываются на взаимодействии государств ЕС друг с другом и с третьими странами, из которых и прибывают иммигранты.

Эту стратегию можно оценить положительно в контексте признания Брюсселем сложившейся диспозиции и отказа от чрезмерного давления на государства Союза. Таким образом, устанавливается баланс между национальными и коммунитарным уровнями управления. Однако искомая солидарность сложно достигается благодаря изменениям только в отдельной взятой сфере управления. Наиболее значимым фактором здесь является, по-прежнему, финансовые инструменты, вопросы перераспределения средств. Тем более, данная задача трудно достижима, когда мы говорим о таких «новичках» в Союзе как Польша, умеющая активно лоббировать свои интересы, традиционно получающая большие, по сравнению с другими государствами, преимущества, выраженные в финансовом измерении (так, Польша осталась крупнейшим грантополучателем программ региональной политики, невзирая на изменения в финансовой сфере). При этом сам миграционный кризис окончательно так и не урегулирован. Проблемы на Ближнем Востоке никуда не делись, а позиция Турции в этом контексте не способствует умиротворению ситуации, и здесь особенно показателен переговорный процесс с ЕС. Президент Турции постоянно с 2016 года угрожал ЕС открыть границы для беженцев, что в итоге и сделал в марте 2020 г. Таким образом, Брюссель вынужден признать множество взаимосвязанных миграционных проблем и, по крайней мере, обезопасить свои внешние границы и не допустить влияние миграционных проблем на усложнение внутренних взаимодействий между странами-участницами. Рассмотрим реакцию ЕС на существующие миграционные угрозы подробнее.

<em><strong>Миграционная политика ЕС в условиях </strong></em><em><strong>ковидного</strong></em><em><strong> кризиса</strong></em>

Пандемия короновируса, начиная с 2019 года, оказала влияние не только на Шенгенскую зону, но и на работу соответствующих служб по приему иммигрантов в ЕС. Закрытие границ в связи с ковидом позволило странам-членам пересмотреть свои нормы по приему иммигрантов и, в первую очередь, беженцев. Так, Италия и Мальта объявили свои порты небезопасными для иммигрантов в связи с ростом заболеваемости. В это время были зафиксированы массовые случаи насилия в отношении иммигрантов в Греции, Болгарии, Венгрии, Словении, Хорватии (не так давно это список пополнила Литва, пограничные службы которой отметились избиением иммигрантов). Греция также начала строить сорокакилометровую стену на границе с Турцией. Кроме того, в Испании, Мальте, Италии и Греции миграционные службы не смогли обеспечить требуемое социальное дистанцирование или изоляцию иммигрантов, что послужило обоснованием к сокращению приема. Абсолютно очевидно, что многие страны ЕС воспользовались ковидной ситуацией, чтобы ввести ограничения на прием иммигрантов. В этих условиях Брюссель продолжал поиск миграционного компромисса.

В сентябре 2020 г. Еврокомиссия опубликовала Новый пакт о миграции и убежище, который подтвердил необходимость укрепления защиты внешних границ ЕС и разделение ответственности среди всех стран-членов, но подчеркнул первейшую ответственность страны въезда. При этом из-за ковида поток иммигрантов в ЕС постепенно сокращался. Так, уже в 2020 г. в ЕС прибыло меньше иммигрантов, чем в 2019 г. При этом количество заявок на убежище в ЕС в сентябре 2021 года выросло и достигло более 700 тыс., хотя из них было удовлетворено около 70 тыс. прошений, что примерно соответствует ситуации конца 2020 года². Поэтому в Брюсселе до афганского кризиса и вывода войск коалиции из Афганистана, сохраняли надежду на то, что поток иммигрантов продолжит снижаться и в дальнейшем. Кроме того, ЕС в Новом пакте указал на укрепление взаимодействий с третьими странами для контроля над традиционными миграционными потоками. В частности, с Турцией и Ливией³. В общем, в ЕС все были полны надежд на то, что в будущем Союз не столкнется с миграционным кризисом.

<em><strong>Афганский миграционный вызов: задачи и решения</strong></em>

Эти надежды были некоторым образом разрушены в результате афганских событий. И это несмотря на то, что по данным Фронтекс общее число незаконных пересечений границ ЕС с 2020 г. составило немногим более 47 тыс. человек, что намного меньше, чем в 2019 г. и тем более в 2015 г. (когда в ЕС прибыло более миллиона). Тем не менее, в Брюсселе насторожились⁴.

О росте угроз для Союза в связи с событиями в Афганистане свидетельствует заявление ЕС от 31 августа 2021 г. Министры внутренних дел стран-членов ЕС собрались на внеочередное заседание, чтобы обсудить, в том числе возможные миграционные вызовы. Во-первых, Брюссель четко заявил об эвакуации из Афганистана людей и членов их семей, которые сотрудничали с ЕС. Во-вторых, было сказано о взаимодействии с международными партнерами, в том числе о необходимости увеличить их финансовую поддержку, причем особое внимание Брюссель уделяет сотрудничеству со странами транзита. Прежде всего, Союз намерен установить финансовую поддержку соседних с Афганистаном стран. Здесь особая надежда возлагается на специальные агентства, в частности на Европейское бюро поддержки убежища и Фронтекс. В-третьих, ЕС полагает, что самый надежный инструмент предотвратить кризис – это увеличить финансирование политики в сфере миграций и предоставления убежища, а также усилить охрану границ при взаимодействии государств-членов. При этом ЕС признал, что имеет международные обязательства в отношении беженцев из Афганистана⁵.

Страны-члены, которые в 2015 году подверглись наибольшим проблемам с приемом мигрантов, сейчас настроены очень критично, говоря о неготовности ЕС к преодолению еще одного миграционного кризиса. Так, представитель миграционной службы Греции заявил, что его страна в настоящее время не имеет возможности принимать беженцев, хотя Германия и Нидерланды не смогли заявить об отказе в приеме беженцев из Афганистана⁶.  При этом эвакуация афганцев в страны ЕС уже состоялась. Кстати, Великобритания из Афганистана эвакуировала гораздо большее число людей – 15 тыс. человек, в то время как ФРГ – 5100, Италия – 4400, Франция – 2100, Нидерланды, Бельгия и Дания – по 100 человек, Швеция, Норвегия, Венгрия, Польша приняли соответственно 771, 374, 540, 90 человек⁷.

Здесь важно отметить, что афганцы всегда были второй по численности группой беженцев в странах ЕС. Их опережали только беженцы из Сирии. Поэтому увеличение потоков афганской миграции в ЕС реально. Те, кто из афганцев уже перебрался в страны ЕС, сейчас готовы принять своих многочисленных родственников. Кроме того, в странах ЕС действуют программы воссоединения семей. Важно отметить, что для Брюсселя, который заявляет о себе как о защитнике демократических ценностей, важна разработка программ переселения наиболее уязвимых категорий населения Афганистана, среди которых женщины, дети, правозащитники, журналисты.

Поэтому в ЕС осознают необходимость проявить инициативу, усилить охрану границ, добиться общего взгляда стран на этот вызов, увеличить финансирование миграционных программ, а также предоставить гуманитарную помощь афганскому населению на территории Афганистана (при этом ЕС заморозил многолетнюю финансовую программу поддержки Афганистана в размере 1 млрд. евро в связи с приходом к власти талибов)⁸. В настоящее время ЕС уже выделил более 200 млн евро на гуманитарные проекты помощи афганцам. Некоторые СМИ сообщили, что ЕС будет вынужден предоставить пакет финансовой поддержки Пакистану, Узбекистану и Таджикистану в размере не менее 600 млн евро, чтобы эти страны могли принять беженцев из Афганистана. Остается неясной возможность согласования действия ЕС с Ираном. Кроме того, текущая ситуация показывает, что ЕС необходимо проявить инициативу в отношении многих стран евразийского пространства, не ограничиваясь непосредственно государствами-соседями Афганистана.

Довольно наглядно эту мысль доказывает ситуация на белорусско-литовской границе. Возможности договариваться и решать проблему роста иммиграции в направлении ЕС через территорию Беларуси не существуют по политическим причинам, а сама иммиграция граждан третьих стран из Беларуси в Литву даже служит инструментом выдвижения дополнительных обвинений Беларуси со стороны Вильнюса в создании «неких гибридных угроз». Более того, Брюссель прямо обвинил президента Беларуси в поощрении потоков мигрантов в ЕС.

<em><strong>Вывод</strong></em>

Ситуация в целом показывает, что ЕС реагирует на изменения миграционной динамики, прежде всего, увеличением финансовых инструментов. Как правило, они связаны не столько с поиском компромисса между членами ЕС, а с расширением договорённостей с отдельными странами вне ЕС. Однако в итоге эта стратегия оказывается не очень убедительной, так как ЕС в настоящее время не готов договариваться со всеми заинтересованными сторонами, судя по отношению к Беларуси и Ирану, например. Более того, сейчас для повышения эффективности миграционных мер ЕС необходимо сформулировать задачу взаимодействия с Турцией, Россией, Индией. Но он этого не делает.

Афганский кейс показывает, что среди стран ЕС по-прежнему нет общего подхода к миграционному вопросу и приему беженцев, нет институциональной структуры, которая способна решать комплексно все взаимосвязанные вопросы. Страны ЕС все еще не готовы к справедливому распределению беженцев на своей территории. Поэтому по большей части ЕС сейчас выручают перекрытые границы и усиленная их охрана⁹.

Однако ЕС не может отказаться от принципов приема беженцев и отказать в реализации их прав, так как это будет противоречить заявленным ценностям ЕС. Более того, именно сейчас, в наступившем 2022 году Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) опубликовало рекомендации для Франции и Чехии, которые будут председательствовать в Совете ЕС в этом году, в которых предлагает разработать более четкую и прозрачную методику приема беженцев и предусмотреть все финансовые издержки¹⁰.